Whistleblowing: analisi di uno strumento di partecipazione civica

Il termine, di origine anglosassone, individua il comportamento di quel lavoratore che riferisce e segnala i propri sospetti su illeciti avvenuti nel proprio posto di lavoro.

L’espressione “whistleblowing” è traducibile in “making a disclosure in the public interest” ovvero “fare una rivelazione nel pubblico interesse”, ed è un modo di dire onomatopeico in quanto richiama il soffiare nel fischietto da parte del poliziotto inglese (“Bobby”), che segnala una violazione delle regole della ordinata vita civile, ovvero dell’arbitro, che fischia un fallo di gioco.
Un lavoratore può segnalare situazioni che non sono corrette o che sono illegali o se qualcuno, sul posto di lavoro, sta trascurando i propri doveri. A tal proposito, il sito governativo del Regno Unito dà qualche esempio: mettere in pericolo la salute e la sicurezza di qualcuno; arrecare danni all’ambiente; violare le norme penali; non rispettare altre disposizioni di legge (ad esempio, la società non garantisce la copertura assicurativa ai propri dipendenti); coprire o occultare una violazione.

In tempi recenti, il problema della lotta alla corruzione, avvertito come prioritario per i singoli Stati, è stato affrontato a livello sopranazionale: un efficace contrasto è infatti possibile solo attraverso intese plurilaterali, in ragione della globalizzazione dei mercati e della caduta delle barriere doganali, così da evitare che l’assenza di collaborazione tra Stati crei aree di impunità e di “franchigia”, ove la corruzione non è contrastata, ma anzi tollerata.

Il percorso di una diffusa e uniforme applicazione dell’istituto prende le mosse dalla Convenzione Ocse del 17 dicembre 1997, nel cui contesto viene anche valutata l’effettiva attivazione negli Stati dello strumento del whistleblowing.

La Convenzione ritiene sussistente un effettivo obbligo per gli Stati aderenti di disporre misure di protezione a beneficio dei whistleblower. Questa previsione, rinvenibile nel combinato disposto dell’articolo 5 della Convenzione e nel paragrafo I della Revised recommendation of the Council on combating bribery in International business transactions, prescrive agli Stati firmatari di assumere concrete azioni per la prevenzione e il contrasto della corruzione, nell’assunto che l’effettività di queste azioni sia coerente con l’emanazione di apposite norme a tutela dei segnalanti.

In proposito anche il Consiglio d’Europa ha specificatamente previsto, all’articolo 9 della Convenzione civile sulla corruzione, la tutela dei whistleblower. Questa disposizione fissa per gli Stati aderenti l’obbligo assoluto di prevedere nei propri ordinamenti strumenti di tutela del dipendente che segnala, pur lasciando agli Stati stessi la facoltà di individuare le misure più opportune per perseguire le finalità sottese alla norma. La disposizione richiede quindi espressamente la protezione del whistleblower da ritorsioni, se questi ha ragionevoli motivi per ipotizzare l’esistenza di situazioni corruttive e le segnala in buona fede. Va quindi sottolineato come la Convenzione civile sulla corruzione del Consiglio d’Europa non richieda che il dipendente che segnala abbia la piena sicurezza dei fatti riportati, ma semplicemente che agisca in buona fede e che la sua denuncia sia fondata su un legittimo sospetto. Il dipendente non ha quindi l’obbligo di svolgere eventuali attività di indagine all’interno dell’ente per supportare le proprie asserzioni.

Anche il Piano triennale di prevenzione della corruzione dell’Agenzia delle Entrate non richiede che il dipendente abbia l’assoluta certezza dei fatti denunciati e neppure che il convincimento circa la sussistenza dei comportamenti o dei fatti oggetto di segnalazione sia il frutto di una autonoma attività di “indagine” interna condotta dallo stesso; viene quindi valorizzata la buona fede del dipendente, in modo da renderlo consapevole di agire nell’interesse pubblico, contribuendo a far emergere comportamenti illeciti occulti che possono determinare non soltanto danni erariali, ma, soprattutto ledere l’immagine dell’Agenzia ed erodere e compromettere gravemente la fiducia dei cittadini nelle Istituzioni. Solo confidando pienamente sulla correttezza e sulla riservatezza dell’Agenzia nella trattazione delle segnalazioni, il dipendente sarà portato a fornire il suo importante contributo al proprio datore di lavoro. È però da ritenersi che la conoscenza delle situazioni oggetto di segnalazione debba essere quantomeno diretta e personale.

Il whistlebowing è stato preso in esame anche dalle Nazioni Unite, nella Convenzione di Merida del 9 dicembre 2003, il cui articolo 33 afferma che “Each State party shall consider incorporating into its domestic legal system appropriate measures to provide protection against any unjustified treatment for any person who reports in good faith and on reasonable ground to the competent authorities any facts concerning offences established in accordance with this Convention”. In sintesi, la norma richiede semplicemente agli Stati di considerare l’adozione di tali misure, a differenza del concreto obbligo, imposto dall’articolo 9 della Convenzione civile del Consiglio d’Europa contro le corruzioni, di una effettiva adozione di norme a tutela del whistleblower.